Gripen E/F: finanzierbares risikoreiches Mittelmass

Seit über 3,5 Jahren sucht die Schweizer Armee nach einem neuen Kampfflugzeug, denn spätestens 2015 müssen die 54 F-5 Tiger der Schweizer Luftwaffe ausgemustert werden. Da die Tiger-Flotte bloss mit 22 neuen Kampfflugzeugen ersetzt werden soll, wird von einem Tiger Teilersatz (TTE) gesprochen. Im Januar 2008, als das Evaluationsverfahren eingeleitet wurde, beschloss die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrats (SiK-N), dass Evaluationsverfahren zur Beschaffung des neuen Kampfflugzeugs mit einer Subkommission eng zu begleiten. Der Grund lag in der Beschaffung leichter Transport- und Schulungshelikopter (LTSH), was schliesslich im Kauf des Eurocopter EC 635 mündete (Rüstungsprogramm 2005), die in den Augen der SiK-N nicht optimal abgelaufen war.
Am Dienstag, 21. August 2012 stellte die Subkommission die Ergebnisse ihrer Untersuchengen vor und veröffentlichte ihren Bericht. Der Bericht wurde mit Spannung erwartet, da der Typenentscheid des Bundesrates Ende November 2011 einigen Unmut verursachte. Durch Informationslecks wurde öffentlich bekannt, dass bei der Wahl des Kampfflugzeugs insbesondere finanzielle Faktoren ausschlaggebend waren und dass die Schweizer Luftwaffe dadurch mit dem Saab Gripen E/F nicht den leistungsstärksten der drei Bewerber erhalten würde (Mitbewerber waren noch der Eurofighter und die Dassault Rafale).
Vordergründing kam die Subkommission zum Schluss, dass das Evaluationsverfahren grundsätzlich korrekt durchgeführt wurde. Deshalb sprach sich die SiK-N mit 16 zu 9 Stimmen gegen eine Sistierung des Kaufs aus. Diese sehr allgemein gehaltene abschliessende Bewertung kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass im Bericht einige grundlegende Kritikpunkte aufgeführt wurden, welche die wohlwollende abschliessende Bewertung etwas relativiert.
Die Hauptkritik fiel auf die Luftwaffe und die Armasuisse, die zur Evaluierung zwei unterschiedliche Notenskalen und Notenbeschreibungen verwendeten, welche weit vom allgemeinen Sprachgebrauch entfernt waren. Zudem waren die militärischen Anforderungen und die Truppentauglichkeit wenig aussagekräftig formuliert worden. Wie von der Sonntagszeitung im Februar 2012 aufgedeckt, basierte der Typenentscheid überwiegend auf finanziellen Faktoren. Das hat Konsequenzen: In der Pressekonferenz sagte Nationalrat Thomas Hurter (SVP,SH), dass alle durch die Subkommission eingesehenen Unterlagen nur eine knapp befriedigende operationale Wirksamkeit des Gripens aufzeigen würden (die operationale Wirksamkeit wäre eigentlich mit 60% in die Gesamtbeurteilung eingeflossen). Im von der Sonntagszeitung veröffentlichten Evaluationsbericht vom November 2009 wurde sogar festgehalten, dass der Gripen E/F in keinen Bereichen die minimal erwarteten Anforderungen erfülle. Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass diese Einschätzungen auf eine rein technische Evaluation basiert, denn die ersten Flugtests mit dem Gripen E/F wurden erst anfangs Mai 2012 in Schweden durchgeführt. Der Bericht der Subkommission hält fest: Technisch gesehen rangiert der Gripen auf dem letzten Platz, der technische Sieger war die Dassault Rafale (Quelle: Markus Häfliger, “Variante mit den meisten Unsicherheiten“, NZZ, 21.03.2012). Die abschliessende Beurteilung der operationale Wirksamkeit sowie des Luftpolizeidienstes wird mit “knapp befriedigend” angegeben und der Gripen E/F wird nur mit Vorbehalt empfohlen. Das bedeutet, dass bei einer definitiven Wahl des Gripen E/F Massnahmen zur Sicherstellung der Erreichung der erwarteten operationale Wirksamkeit getroffen werden müssen. So müssen beispielsweise die Lieferung des Gripen E/F, die Entwicklungskosten, der Lieferzeitplan sowie die ausstehenden politischen Entscheide mit Schweden ausreichend vertraglich abgesichert werden. Im Vordergrund steht dabei eine Staatsgarantie Schwedens.
Der Modellwechsel vom Gripen C/D zum Gripen E/F betrachtete die Subkommission als problematisch. Sie kritisierte, dass ab Juni 2009 der Projektgruppe der Armasuisse bekannt war, dass nicht der Gripen C/D sondern das Nachfolgemodell beschafft werden soll. Die Subkommission wurde davon jedoch erst im Frühling 2012 ins Bild gesetzt. Bezüglich diesem Punkt muss sich die Subkommission jedoch auch selber an der Nase nehmen: Der Wechsel war nie ein Geheimnis und sogar offiziere.ch wies in einem Artikel Mitte Juni 2010 auf diesen bevorstehenden Wechsel hin. Wir haben im selben Artikel festgehalten, dass die Beschaffung des Gripen E/F – also eines noch in der Entwicklung stehenden Kampfflugzeugs – im Widerspruch zur Beschaffungsstrategie der Armasuisse stehe.
Die Subkommission wirft in ihrem Bericht die Frage auf, ob der Gripen E/F als ein neues Kampfflugzeug gewertet werden muss. Im Gegensatz zum Gripen C/D werden beim neuen Gripen-Modell 98 technische Verbesserungen integriert. Die wichtigsten Unterschiede zeigen, dass mit diesen Verbesserungen die grundlegenden Charakteristiken des Kampfflugzeuges geändert werden:

Einbau eines leistungsstärkeren Triebwerks (General Electric F414G Mantelstromtriebwerk mit max. 98 kN Schub). Das neue Triebwerk soll nicht nur 25% mehr Schub produzieren, sondern auch über Supercruise-Fähigkeit verfügen. Das Triebwerk soll aber auch mehr Gewicht auf die Waage bringen.
Zusätzlicher interner Treibstoffbehälter (40% mehr Platz für Treibstoff, aber ebenfalls mehr Gewicht).
Neues Radarsystem mit einem Active Electronically Scanned Array (Raven AESA) von SELEX Galileo.
Infrarot-Zielsuch- und Verfolgungssensor.
Neue Avionik, inklusive Missionscomputer und Cockpit.
Neues System für die Elektronische Kriegsführung.
Zwei zusätzliche Waffenstationen.
Neues Fahrwerk.

Damit verändert sich alles, sowohl Leistung, wie auch Gewicht des Fliegers. Auch wenn das leistungsfähigere Triebwerk und die Vergrösserung des Tankvolumens für eine höhere Leistung und eine höhere Durchhaltefähigkeit sprechen würden, nimmt damit auch das Gewicht des Gripen zu, was die Verbesserungen wieder relativiert (Quelle: Othmar von Matt, “Kein Schweizer flog neuen Gripen“, Der Sonntag, 11.02.2012). Die Sub-Kommission kommt zum Schluss, dass es sich beim Gripen E/F nicht um eine Weiterentwicklung, sondern um ein neues Kampfflugzeug handelt (Quelle: “Neues Kampfflugzeug (TTE)“, Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission vom 20. August 2012, p. 26). Bei den Flugtests im Mai 2012 wurde der Fokus auf das Triebwerk und dessen Integration gelegt, die nächsten Flugtests sind für diesen Herbst geplant.

Der Bericht spreche von vagen Formulierungen, die Luftwaffe habe nicht immer sagen können, was sie genau wolle, wirft ein Journalist ein. Hurter: “Das war in der Armee schon immer so. Das muss dann die Diskussion klären.” — “Maurer hat keine Freude am Gripen-Bericht“, Tagesanzeiger, 21.08.2012.

Wann der Gripen E/F tatsächlich geliefert werden soll, ist unklar. Am 25. April 2012 gab der Bundesrat bekannt, dass die Auslieferung des Gripen E/F ab 2018 erfolgen soll. Da die F-5 Tiger 2015 ausgemustert werden sollte, ist es möglich, dass für diese drei Jahre eine Überbrückungslösung mit Gripen C/D ausgearbeitet wird. Die Subkommission wäre jedoch nicht erstaunt, wenn der vorgesehene Lieferungstermin noch einmal hinausgeschoben werden würde. Sie kritisierte in diesem Zusammenhang, dass weitere Verzögerungen dazu führen würden, dass die Lieferung der neuen Kampfflugzeuge “mit der Ersatzbeschaffung der McDonnell Douglas F/A-18 C/D ins Gehege” kommen könnte. Die 33 F/A-18 C/D müssen voraussichtlich zwischen 2025 und 2030 ersetzt werden. Aber es wird noch besser: Gemäss Aussagen von Vertretern der Luftwaffe wird bei der ersten Flugzeuglieferung im Jahre 2018 noch nicht alles gemäss den Spezifikationen funktionieren. Dies wird erst nach ein bis zwei technischen Aktualisierungen der Fall sein. Die volle operationale Einsatzfähigkeit dürfte damit erst zwischen 2023 und 2026 erreicht werden (Quelle: “Neues Kampfflugzeug (TTE)“, Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission vom 20. August 2012, p. 14f, 28).
Angesichts dieser Risiken ist es um so wichtiger, dass Saab Vertrauen ausstrahlt. Doch dies ist nicht der Fall: Die Business-to-Business-Meetings zwischen Vertretern von Saab und der Schweizer Zulieferer waren bis dato nicht sehr erfolgreich. Die Teilnahme der Schweizer Industrie war gering, weil viele schwedischen Zulieferanten den Meetings fernblieben. Gemäss Aussagen des Offsetbüros sei die Stimmung in der Schweizer Industrie bezüglich Saab nicht sehr gut – es bestehe der Eindruck, dass Saab seinen Worten keine Taten folgen lässt. Gemäss Aussagen des Offsetbüros wird Saab grosse Anstrengungen leisten müssen, um seine Offsetverpflichtungen erfüllen zu können.

Die Subkommission traf sich auch mit den Konkurrenzanbietern, um deren Eindrücke festzuhalten. Beim ersten Gespräch vom Dezember 2009 war das Feedback der Anbieter sehr positiv. Das Verfahren wurde als fair und professionell beurteilt. Beim zweiten Gespräch vom März 2012 fiel die Beurteilung der unterlegenen Kandidaten weniger positiv aus. Die Delegationen der beiden Anbieter wiesen die Subkommission auf einige aus ihrer Sicht offene Fragen hin. So waren sie erstaunt, dass die Wahl auf ein – aus ihrer Sicht – nicht existierendes Flugzeug gefallen war und sie fragten sich, wie die Beurteilung dieses Flugzeugs erfolgen konnte. Auch hatten sie Zweifel, dass der Gripen E/F bei der Lieferung im Jahr 2015 tatsächlich operationell sein würde. Beide Anbieter erwähnten, dass zwischen Anfang 2010 und der Typenwahl die Kontakte mit der Armasuisse nur noch planerischer Natur gewesen seien und hatten den Eindruck, dass Saab diesbezüglich bevorzugt wurde. Ob dem tatsächlich so war, konnte die Subkommission nicht abschliessend feststellen. Diesbezüglich besteht ein Unterschied zwischen den Aussagen der unterlegenen Anbieter und einer Liste von der Armasuisse über die erfolgten Kontakte. Gemäss dieser Liste pflegte die Armasuisse ähnlich viele und ähnlich regelmässige Kontakt zu den drei Anbietern. Den konkreten Inhalt dieser Kontakte konnte die Subkommission nicht verifizieren (Quelle: “Neues Kampfflugzeug (TTE)“, Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission vom 20. August 2012, p. 20).
Zusammengefasst schätzt die SiK-N die technischen, finanziellen, politischen und zeitlichen Risiken des Gripen-Kaufs als gross ein. Mit dem Gripen E/F sei das Flugzeug mit den grössten Risiken gewählt worden. Folgende wichtige Fragen wurden nicht abgeklärt: Was passiert, wenn bei der Lieferung nicht die erwartete Konfiguration eintrifft? Was passiert, wenn in dieser Phase, in der vielleicht die Hälfte der Summe bereits bezahlt ist, technische Schwierigkeiten auftreten? Was passiert, wenn Saab sich ausserstande erklärt, die weiteren Verbesserungen zum vorgesehenen Preis vornehmen zu können? Genügen prognostizierte 80-100 verkaufte Gripen E/F, um die langfristige Weiterentwicklung des Flugzeugs zu finanzieren (Vergleich: 700 Eurofighter unter Vertrag und 300 bereits ausgeliefert)?
Fazit

Dass die Beschaffung eines Kampfflugzeugs durch eine Subkommission “begleitet” wird, kann vermutlich als schweizerische Eigenheit abgebucht werden und wird sich kaum in anderen Staaten wiederfinden. Dies erhöht die Transparenz der Beschaffung und kann als positiver Aspekt beurteilt werden. Trotz den Kritiken zeigt der Bericht auch eines klar auf: grundsätzlich lief bei der Evaluierung des Tiger Teilersatz alles mit rechten Dingen. Dies ist nicht selbstverständlich, denn solche Grossprojekte – insbesondere in der Rüstungsbranche – sind oft mit Korruption verbunden. Ebenfalls fand eine gründliche und gewissenhafte Datenerhebung bzw. Erprobung (im Falle des Gripen C/D) im Rahmen der Evaluation statt. Dies macht jedoch wenig Sinn, wenn schlussendlich nicht anhand der sorgfältig erarbeiteten Grundlagen, sondern hauptsächlich aufgrund von finanziellen Kriterien entschieden wird. Ebenfalls fragwürdig ist, wenn drei Kampfflugzeuge evaluiert werden, dann aber der Entscheid auf ein anderes Kampflugzeug (Gripen E/F) fällt, das nicht evaluiert wurde (vgl.: Hubert Mooser, “Falscher Eindruck“, Tagesanzeiger, 22.08.2012). Im Bericht der Subkommission wird aufgezeigt, weshalb die Wahl auf den Gripen E/F gefallen ist: gemäss der Einschätzung des VBS weist er das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis aller drei Kampfflugzeuge auf.
Andererseits ist der Typenentscheid eine logische Folge der engen finanziellen Rahmenbedingungen, die dem Projekt seit Beginn an zu schaffen machen. Eigentlich hätten die 54 F-5 Tiger durch 33 neue Kampfflugzeuge ersetzt werden müssen (siehe “Outtakes” weiter unten), doch aufgrund der finanziellen Rahmenbedingungen wurde diese Anzahl schon zu Beginn des Beschaffungsprojektes auf 22 Kampfflugzeuge reduziert. Auch wenn die Kritiken der Subkommission berechtigt sind, so hatte Bundesrat Maurer schlussendlich keine Wahl: besser ein finanzierbares risikoreiches Mittelmass als gar kein neues Kampfflugzeug. Wer nun aufgrund der tieferen Leistungsfähigkeit des Gripen E/F eine Sistierung der Beschaffung verlangt, zieht die falschen Konsequenzen aus dem Bericht. Wer die gewohnte hohe Qualität der beschafften Rüstungssysteme auch in Zukunft haben will, muss bereit sein den entsprechenden Preis zu zahlen – Sicherheit zum Nulltarif gibt es nun mal nicht! Im übrigen ist es keine Überraschung, dass Bundesrat Maurer die engen finanziellen Vorgaben bei der Beschaffung des neuen Kampfflugzeuges durch die Wahl eines Kampfflugzeuges auf einem etwas niedrigeren technologischen Niveau einhalten will: Dieses Vorgehen wird im Armeebericht 2010 unter “6.5 Möglichkeiten für finanzielle Einsparungen” als eine mögliche Sparvariante aufgeführt.

Die Ausgaben für Rüstungsbeschaffung hängen von zwei Faktoren ab: Quantität und Qualität. […] Das hiesse, dass bei Rüstungsbeschaffungen die üblicherweise an die Produkte gestellten sehr hohen Anforderungen etwas vermindert würden, sodass rein militärisch-technisch gesehen nicht mehr eine Idealbeschaffung möglich wäre, aber dennoch ein den (etwas reduzierten) Bedürfnissen entsprechendes, zuverlässiges Produkt beschafft werden könnte. Eine solche Minderung der qualitativen Anforderungen könnte bedeuten, dass das angestrebte Technologieniveau zumindest in einigen Bereichen zurückgenommen werden müsste. Es bestünde das Risiko, dass gewisse Güter nicht mehr nach Standards neuester Technologie beschafft werden könnten und dadurch der Anschluss an technologische Entwicklungen und die internationale Interoperabilität verloren gehen könnte. — “Armeebericht 2010“, 01.10.2010, p. 70f.

Outtakes
Der Bericht der Subkommission beantwortete auch eine Frage, die uns im Artikel “Tiger Teilersatz: F/A-18E/F” im August 2007 beschäftigte: wieviele Kampfflugzeuge benötigt die Schweizer Luftwaffe um ihre 54 F-5 Tiger zu ersetzen und dabei eine Durchhaltefähigkeit von 2 Monaten zu garantieren. Michael Grünenfelder, Chef Luftwaffendoktrin, führte auf, dass dazu total 66 Kampfflugzeige (6 Staffeln à 11 Kampfflugzeuge) notwendig wären. Das heisst, dass zu den bereits vorhandenen 33 F/A-18 C/D 33 neue Kampfflugzeuge beschafft werden müssten (Quelle: Michael Grünenfelder, “Weiterentwicklung der Luftwaffe bis 2015 – eine Strategie“, Air Power Revue der Luftwaffe Nr. 1, Beilage zur ASMZ 10 (2003), p. 21-30). Der Bericht der Subkommission bestätigt diese Zahl: “Wenn die Luftwaffe vier Flugzeuge permanent in der Luft haben muss, bricht bei 33 Flugzeugen die Flottenverfügbarkeit nach zwei Wochen zusammen. Bei 66 Flugzeugen kann die Luftwaffe ihren Luftpolizeidienstauftrag rund zwei Monate lang gewährleisten” (Quelle: “Neues Kampfflugzeug (TTE)“, Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission vom 20. August 2012, p. 14). Am Anfang der Beschaffung wurde im Dokument “militärische Anforderungen” vom 19. Dezember 2007 33 neue Flugzeuge vorgesehen. Der Projektgruppe war jedoch von Anfang an klar, dass sich mit 2,2 Milliarden Franken kaum 33 neue Kampfflugzeuge finanzieren lassen (vgl. auch: Patrick Truffer, “Tiger Teilersatz: Update 01“, offiziere.ch, 21.01.2008). Aus Kostengründen wurde die Neubeschaffung schliesslich auf 22 Kampfflugzeuge reduziert – die Zahl 33 kam in der zweiten Offerte anfangs 2009 bereits nicht mehr vor.
Update vom 25.08.2012
Das könnte das Aus für den Gripen bedeuten: die FDP zieht in Betracht eine Beschaffung des Gripens nicht zu unterstützen. Ohne die FDP wäre eine Parlamentsmehrheit unwahrscheinlich.

Die FDP will eine starke Luftwaffe. Dazu gehören aber taugliche Flugzeuge, die fliegen, ihren Auftrag erfüllen können und technisch wie auch finanziell berechenbar sind. Unsere Leute haben denn auch knallharte Fragen, Forderungen und Bedingungen gestellt. Ob der zuständige Bundesrat diese beantworten und erfüllen kann, wird sich weisen. Ich habe erhebliche Zweifel. […] Sofern die massiven Zweifel bestehen bleiben, bleibt nichts anderes übrig, als rasch den Evaluationsprozess für ein anderes Flugzeug einzuleiten. Sonst stürzt der Gripen in der Volksabstimmung ohnehin ab. Das müssen wir verhindern. Wir wollen auf jeden Fall einen modernen Kampfjet. Deshalb werden wir die Rückweisung des Gripen-Projekts immer mit der Forderung nach einer Alternative verknüpfen. — Philipp Müller, FDP Parteipräsident in René Zeller, “Der Gripen erfüllt die Anforderungen nicht“, NZZ, 25.08.2012.

Weitere Artikel zur Beschaffung des Gripen E/F auf offiziere.ch

Über den Gripen: “Tiger Teilersatz: Saab JAS-39 Gripen“, 25.06.2010, (die Verbesserungen zum Gripen E/F wurden dabei bereits berücksichtigt).
Der Typenentscheid: “Aufgeschnappt: and the winner is … Saab Gripen”, 01.12.2011.
Kritik am Typenentscheid anhand der Veröffentlichungen der Sonntagszeitung: “Aufgeschnappt: Saab Gripen im Sturzflug“, 12.02.2012.
Wie aussagekräftig waren die Probenflüge im Mai 2012 in Schweden: “Nachschlag: Gripen-Scheintest, Kony-Sequel und mehr“, 19.05.2012.

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