Ausgabenplafond für die Armee?

Der Bundesrat beantragt 4.7 Milliarden Franken pro Jahr ab 2015. Die Mehrheit des Nationalrates hält am Parlamentsbeschluss vom 29. September 2011 fest (5 Milliarden ab 2014). Mit dem Bundesgesetz über das Koordinations- und Aufgabenüberprüfungspaket 2014 (KAPG 2014; 12.101) kommt ein neues Element ins Spiel.
von Paul Fäh – Quelle: promilitia.ch
Der Ausgabenplafond der Armee umfasst die finanzierungswirksamen Kredite der beiden Verwaltungseinheiten Verteidigung und Armasuisse Immobilien. Diesen Plafond gibt es seit 1999; er entfiel 2002. Da das Parlament auf das Konsolidierungsprogramm 12/13 nicht eingetreten war, legte der Bundesrat den Plafond für die Jahre 2012 und 2013 fest. Für 2014–2017 soll der Plafond wieder gesetzlich geregelt werden, gestützt auf das Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes vom 4. Oktober 1974 (SR 611.010).
Warum Ausgabenplafonds?
Ziel der Plafonds war und ist es, Ausgabenkürzungen im Rahmen von Sparprogrammen (Stabilisierungsprogramm 1999–2001, Entlastungsprogramme 2003 und 2004, Entwicklungsschritt 08/11, KAPG 2014) mit einem mehrjährigen finanziellen Rahmen, verbunden mit flexibler Mittelverwendung und -bewirtschaftung, besser verkraften zu können.

Enge Grenzen gesetzt
Der mehrjährige Ausgabenplafond ist wegleitend für den Voranschlag und ist im Finanzplan zu beachten. Er setzt die Obergrenze, die nicht ausgeschöpft werden muss, in begründeten Fällen aber marginal überschritten werden darf. Der Plafond ist weder ein Mehrjahresbudget, noch eine Kreditbewilligung. Er hat den Charakter eines Zahlungsrahmens mit etwas erhöhter Flexibilität. Strikte einzuhalten ist die Schuldenbremse. Das Parlament behält aber – wie in allen anderen Aufgabengebieten – die Budgethoheit. Es entscheidet jedes Jahr über die Voranschlagskredite. Rechtlich ist es nicht verpflichtet, sich an den Ausgabenplafond zu halten. Kreditreste sind denn auch nicht eine Folge des Ausgabenplafonds. Sie sind nichts anderes als nicht ausgeschöpfte Budgetvorhaben, was in allen Verwaltungsbereichen vorkommt.
Nachteile des Plafonds
Milliardenschwere Zahlungsrahmen in anderen Bereichen – zum Beispiel Bildung/Forschung, Agrarpolitik, Entwicklungszusammenarbeit/humanitäre Hilfe – unterstehen, gestützt auf eine gesetzliche Grundlage, als einfacher Bundesbeschluss nicht dem Referendum. Der Armeeausgabenplafond hingegen, ebenfalls eine Art Zahlungsrahmen, soll gesetzlich festgelegt werden. Damit untersteht er dem Referendum und folglich einem Volksentscheid. Ist diese Benachteiligung der Armee politisch korrekt? Macht es Sinn, den Ausgabenplafond in einem Spargesetz festzulegen? Ich meine nein!
Der Ausgabenplafond ist integraler Bestandteil eines Sparprogramms. Wird er in einem Bereich erhöht, so muss in anderen gespart werden. Der Verteilkampf ist damit vorprogrammiert. Bildung, öffentlicher Verkehr, Landwirtschaft, Entwicklungszusammenarbeit kontra Armee: Da hat die Armee nicht die besten Karten. Grundsatzentscheide (Aufhebung der Wehrpflicht, Kampfflugzeugbeschaffung, Revision Militärgesetz) stehen an. Sie alle beeinflussen den Ausgabenplafond. Macht es Sinn, angesichts dieses Sachverhalts den Plafond für die Armee 2013 festzulegen?

Nicht zwingend ein Gesetz
Grundsätzlich liesse sich der Wille des Parlaments, die Ausgaben der Armee zu erhöhen, auch auf dem Weg der Budgetierung und Finanzplanung umsetzen, also ohne gesetzliche Verankerung des Ausgabenplafonds. Auch die erhöhte Flexibilität in der Mittelverwendung benötigt nicht zwingend eine gesetzliche Grundlage. Sie könnte vom Bundesrat beschlossen und damit auch widerrufen werden.
Mehrjährige Ausgaben in den Bereichen Rüstung und Immobilien werden mit Verpflichtungskrediten beschlossen. Der Verpflichtungskredit setzt den Höchstbetrag fest, bis zu dem der Bundesrat ermächtigt ist, für ein bestimmtes Vorhaben gegenüber Dritte finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Braucht es ergänzend einen Ausgabenplafond?
Geänderte Voraussetzungen
Die Staatsrechnung 2012 schloss mit einem strukturellen Überschuss von rund 2 Milliarden Franken ab. Das VBS trug rund 320 Millionen Franken dazu bei. Inzwischen hat sich der Finanzhimmel eingetrübt. Die vorhergesagten Überschüsse drohen sich in Defizite zu verwandeln. Mitverantwortlich dafür ist auch das Parlament. Mehrausgaben und mögliche Mindereinnahmen sind Ursache der verschlechterten Finanzlage für die Jahre 2014– 2016. Werden alle Beschlüsse der Frühjahrssession Realität, so besteht ein Bereinigungsbedarf von 295 Mio. Franken (2014), 233 Mio. (2015) und 164 Mio. (2016).

Eine zentrale Rolle spielt dabei der Ausgabenplafond der Armee. Würde auf die Aufstockung gemäss der durch den Nationalrat angenommenen Motion «5 Milliarden Franken» (12.3983) verzichtet, so verbliebe folgender Plussaldo: 267 Mio. Franken (2014), 142 Mio. (2015) und 211 Mio. (2016). Es gäbe keinen Bereinigungsbedarf. Ein ausgeglichener Saldo könnte erreicht werden, wenn das Parlament den Plafond grundsätzlich beibehält, auf die Erhöhung per 2014 verzichtet und für die Jahre 2015 und 2016 je rund 200 Mio. Franken andernorts kompensiert.
Das Parlament am Zuge
Diese Motion geht an den Ständerat. Vor Illusionen sei gewarnt: Das Parlament könnte sich, wie die erwähnten Zahlen zeigen, selbst im Wege stehen. Die nationalrätliche Finanzkommission trat mit 17 zu 8 Stimmen auf das KAPG 2014 ein und beschloss mit 14 (rechts/links) zu 10 Stimmen (Mitte), die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen. Eine Detailberatung fand nicht statt. Ob das Plenum der Kommission folgt, wird die Beratung in der Sommersession zeigen. Lehnt der Nationalrat den Rückweisungsantrag ab, so wird die Debatte in der Herbstsession fortgesetzt. Stimmt er der Rückweisung zu, so geht das Geschäft an den Ständerat.

Vorläufige Folgerungen
Finanziell und zeitlich ist alles offen, und Verzögerungen sind nicht auszuschliessen. Gewichtige Nachteile wiegen die geringen Vorteile eines Ausgabenplafonds auf. Sinnvoll wäre es, diesen Plafond nicht in ein Gesetz aufzunehmen. Der Verzicht auf einen Ausgabenplafond der Armee böte die Chance, eine Regelung ohne die zuvor aufgeführten Nachteile zu finden. Mit einer Sistierung könnten anstehende Grundsatzentscheide abgewartet werden.

Paul Fäh
Oberst a D
alt Nationalrat (FDP/LU)
Vorstandsmitglied von Pro Militia.